中国内部审计协会?2022-01-14 16:00 发表于北京

以下文章来源于审计观察，作者任青

审计观察.

中华人民共和国审计署主管，中国时代经济出版社有限公司主办

工程质量关系到经济建设的高质量发展水平，国务院办公厅、住房城乡建设部曾多次发文要求加强工程质量管理，但有些企业（本文指建设单位）投资建设项目的工程质量仍然存在问题。如在抽查项目经理近一个月到岗天数时，还存在技术管理人员未到岗而采集签名信息情况，此情况已被地方政府部门通报批评，其中个别国有企业也在通报名单中。这些企业的工程质量令人担忧，亟须完善企业工程质量内部控制。

一、工程质量管理不到位的主要原因

(一）企业工程质量内部控制存在缺陷

有些企业不重视内部控制制度建设，工程质量内部控制制度未建立或流于形式，企业相关管理人员和员工未能正确履行职责，无法保障工程质量。有的大型企业对工程项目采用分散管理方式，企业内部职能部门或所属小型企业独自管理工程项目业务活动全过程，未建立相互制约的工作机制，无法实施有效的内部控制，大型企业的多层级管理体系无法有效管控工程质量。

(二）监理、检测单位未能合规执业

有些监理单位未建立内部控制制度或内部控制未有效运行，监理人员未能正确履行职责和规范执业，甚至未到岗履职，无法保障工程质量。有些检测单位执业理念不正确，违规执业，无法保障检测报告真实性，未能如实反映工程质量缺陷问题。国务院办公厅于2017年2月印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（简称《意见》），要求“加强工程质量检测机构管理，严厉打击出具虚假报告等行为”。检测单位出具虚假检测报告现象不是个案，严重影响工程质量检测行业的整体信誉，影响检测报告可信度。

(三）地方政府部门监管方法有待改进

有的地方政府部门要求新建住宅的工程质量经工程建设各方主体签章确认、竣工验收合格后，还应由建设单位组织购房人对房屋施工质量进行查验，查验合格才能交付使用。此方法无法查验出该工程项目所有工程质量缺陷，无法作为监理、检测单位未能合规执业的补救措施，折射出政府监管方法和力度有待改进。

(四）未能正确审计工程质量内部控制

工程质量反映企业工程质量内部控制水平，内部审计应监督检查工程质量内部控制有效性，但有些内部审计机构及其人员未执行或未认真执行工程质量内部控制审计程序。有些经济责任审计项目也未关注工程质量问题，未对企业的工程质量内部控制进行审计。

二、审计工程质量内部控制的重要性

(一）内控规范要求审计监督内部控制全体系

财政部等五部委于2010年4月印发的《企业内部控制应用指引》（简称《内控指引》）中《企业内部控制应用指引第11号——工程项目》明确“企业应当建立和完善工程项目各项管理制度……确保工程项目的质量”。财政部等五部委于2008年5月印发的《企业内部控制基本规范》（简称《内控规范》）要求“内部审计机构应当结合内部审计监督，对内部控制的有效性进行监督检查”。即内部审计机构及其人员应监督检查内部控制全体系，包括工程质量内部控制。

(二）内控审计准则要求审查工程质量内部控制有效性

中国内部审计协会于2013年8月发布《内部审计具体准则——内部控制审计》，明确“内部审计的责任是对内部控制设计和运行的有效性进行审查和评价……促进组织改善内部控制及风险管理”，同时明确“内部审计人员根据管理需求和业务活动的特点，可以针对……工程项目……等，对业务层面内部控制的设计和运行情况进行审查和评价”，包括对工程质量内部控制设计和运行的有效性进行审查和评价。

(三）建设项目审计实务指南要求检查测试工程质量内部控制

中国内部审计协会发布的、于2021年8月起施行的《第3201号内部审计实务指南——建设项目审计》（简称《指南》）明确建设项目质量管理审计内容，审计工程质量及其管理，检查并测试工程质量内部控制。明确“国家审计机关和审计人员……也可参考使用本指南”。

(四）经济责任审计规定和准则均要求审计工程质量内部控制

中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年7月印发《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》，明确?“经济责任审计应当以……公共资金、国有资产、国有资源的管理、分配和使用为基础……依规依法确定审计内容”，同时明确经济责任审计内容包括“企业法人治理结构的建立、健全和运行情况，内部控制制度的制定和执行情况”。中国内部审计协会于2021年2月发布《内部审计具体准则——经济责任审计》，明确“经济责任审计的主要内容一般包括……管理制度的健全和完善，特别是内部控制和风险管理制度的制定和执行情况……重要经济项目的投资、建设、管理及效益情况”。无论是国家审计机关及其审计人员，还是企业内部审计机构及其人员，都必须对工程质量的内部控制制度和执行情况进行审计监督。

三、强化审计监督合力 并完善工程质量内部控制的措施

(一）国家审计与内部审计协同监督，强化审计监督合力

一是国家审计监督检查内部审计工作质量。企业内部审计机构及其人员监督检查工程质量的内部控制有效性，相关审计报告报送本地区审计机关，接受审计机关的监督和指导，并作为审计机关进行经济责任审计的参考内容，提高审计工作效率，实现国家审计与内部审计协同监督。

二是审计工程质量监管事项。将工程质量监管事项作为地方政府工作绩效考核内容，作为党政主要领导干部经济责任审计内容。通过经济责任审计，督促地方政府积极解决本地区存在的工程质量及管理问题，充分发挥地方政府监管作用，优化营商环境，为企业排忧解难，营造企业内部控制正常运行的良好氛围。

三是进一步增强协同监督力度。中央审计委员会办公室、审计署于2021年6月22日印发《“十四五”国家审计工作发展规划》，明确国家审计工作包括国有企业审计和经济责任审计，明确“加强对国有及国有资本占控股或主导地位的国有企业以及国有资本监管部门的审计”。将增加对国有企业的审计频次和审计内容，进一步增强国家审计与内部审计协同监督的力度，强化审计监督合力。

(二）审计工程质量管理资料，检查工程质量的内部控制有效性

一是工程建设各方主体应贯彻执行《质量手册》。住房城乡建设部于2018年9月印发《工程质量安全手册（试行）》（简称《质量手册》），明确工程建设各方主体行为准则、工程实体质量控制、质量管理资料、安全管理资料等内容，质量管理资料包括建筑材料进场检验资料、施工试验检测资料、施工记录和质量验收记录等4项资料类别，各省级住房城乡建设主管部门可在《质量手册》的基础上，制定实施细则。要求建设、勘察、设计、施工、监理、检测等工程建设各方主体依法对工程质量安全负责，应将工程质量安全要求落实到每个工程项目、每个员工，落实到工程建设全过程。

二是以《质量手册》为审计依据。《指南》第一章“概述”第二节“建设项目审计要求”明确审计要与组织内部管理工作协同，“以组织内部与建设项目相关的管理制度为标准”。《质量手册》是组织制定建设项目相关管理制度的依据，可以作为审计依据。

三是检查内部控制有效性。企业内部审计机构及其人员根据《指南》要求，审查工程项目的质量管理资料是否合规，是否符合《质量手册》要求，审查监理单位和检测单位执业过程所形成的随机抽样资料、原始记录、检测报告等信息合理性，分析判断工程质量的内部控制有效性。同理，还可以审计工程项目的安全管理资料。

四是检查工程质量管理资料真实性。工程质量存在问题的，后期会进行维修，这笔支出由施工单位或本企业支付。分析工程项目竣工后的维修情况和维修费用，结合实地查验，判断工程质量是否存在缺陷，分析、审查工程质量管理资料真实性和合理性。

五是随机抽查和督促整改。为了提高审计工作效率，节约审计人力资源和成本，大型工程项目可以全面审计工程质量管理情况，而小型工程项目可采用随机抽查和督促整改方式。即将某时间段的众多小型工程项目进行编号，分为若干批次（组），按照一定比率随机抽查，结合实地查验，审查工程质量管理资料完整性和合理性。若存在问题，则本批次全部退回本企业工程管理部门，进行审计整改和自查整改未抽检的工程项目，之后再次随机抽查本批次，直至整改到位。

(三）强化责任追究

国务院办公厅于2019年9月印发《国务院办公厅转发住房城乡建设部关于完善质量保障体系提升建筑工程品质指导意见的通知》（简称《通知》），要求“严格监管执法。加大建筑工程质量责任追究力度，强化工程质量终身责任落实”，对违反有关规定的单位和个人依法追究责任。通过强化责任追究，督促企业完善工程质量内部控制，确保工程质量创优达标。

(四）约定经济合同相关内容，厘清工程建设各方主体责任

按照《质量手册》内容，在相关经济合同中进行约定和增补内容，厘清工程建设各方主体责任。监理单位和检测单位执业过程所形成的随机抽样资料、原始记录等信息需向企业提供，实现执业责任可追溯。防范监理、检测单位弄虚作假，篡改所保存的资料和记录，逃避、推卸责任。企业督促监理、检测单位和人员合规执业，为保障工程质量把好关。??

(五）通过审计整改，完善工程质量内部控制

一是完善内部控制制度。企业应按照《内控规范》和《内控指引》要求，结合《质量手册》具体内容，建立健全工程质量的内部控制制度，加强绩效考核，督促企业相关管理人员和员工认真履行职责。

二是实行相互制约机制。为了加强工程质量管理，及时发现工程质量及其管理存在的问题，企业内部职能部门不能独自执行工程项目业务活动全过程，工程项目的管理部门与使用部门不能为同一部门，两者职能相分离。所属小型企业的工程项目由上级企业派驻工程管理人员，集中管理，提高工作效率，节约人力资源和成本，堵住管理漏洞。??

三是实行工程项目信息化管理。《内控规范》要求“企业应当运用信息技术加强内部控制，建立与经营管理相适应的信息系统，促进内部控制流程与信息系统的有机结合，实现对业务和事项的自动控制，减少或消除人为操纵因素”。企业按照此要求实行工程项目信息化管理，建立工程项目管理信息系统，收集施工图、竣工图、工程签证单和经济合同等电子版或纸质版的扫描文档、图像，收集工程管理过程的各种内业资料，包括质量管理资料和安全管理资料。在信息系统上，实行相关业务活动的审核和审批，形成相互制约的工作机制。

四是强化企业首要责任。《意见》要求“严格落实工程质量责任……特别要强化建设单位的首要责任”。《通知》要求“突出建设单位首要责任。建设单位应加强对工程建设全过程的质量管理，严格履行法定程序和质量责任”。企业作为建设单位，必须担当此责任，主动作为，克服工作中的困难，督促工程建设其他主体按照《质量手册》规范自身行为。企业将所发现的问题及时报送本地区住房城乡建设主管部门，使得政府监管的信息内容更详实，实行更有效的政府监管。????

总之，实行国家审计和内部审计协同监督，强化审计监督合力，督促工程建设各方主体合规履职，促进地方政府部门优化监管工作，保障工程质量。国有企业作为国民经济发展的中坚力量，应积极提升工程质量内部控制水平，为其他所有制企业作表率，实现国民经济高质量发展。